By 2027 세무사 1차 · 행정소송법
민중소송
자기 법률상 이익과 직접 관계없이 제기하는 객관적 소송이라는 뜻과 법정주의를 먼저 익히고, 선거·투표·주민소송의 대표 유형을 구별합니다.
개념설명
1. 민중소송은 개인 권리구제보다 객관적 위법 시정이 중심입니다
민중소송은 국가 또는 공공단체의 기관이 법률에 위반되는 행위를 한 때 직접 자기의 법률상 이익과 관계없이 그 시정을 구하기 위해 제기하는 소송입니다. 여기서 객관적 소송이라는 말은 법원의 태도가 공정하다는 일상적 의미가 아니라 행정의 적법성 등 객관적 법질서의 유지를 목적으로 한다는 분류입니다. 처분으로 침해된 자기의 법률상 이익을 구제받으려는 일반적인 항고소송은 주관적 권리구제소송이라는 점에서 다릅니다.
예를 들어 자기에게 내려진 징계처분의 취소를 구하는 공무원은 자기 법적 지위의 회복을 요구합니다. 반면 법률이 정한 투표인이 투표의 효력을 다투는 소송은 그 사람 개인의 처분상 불이익만을 전제로 하지 않습니다. 민중소송에서 소를 제기한 사람에게 사실상 관심이나 정치적 이해가 있을 수는 있지만 개인의 권리침해가 소송의 중심 요건인 것은 아닙니다. “국민이 원고이면 모두 민중소송”이라는 설명도 틀립니다.
2. 자기 이익이 필요 없다고 아무 국민이나 제기하지는 못합니다
행정소송법 제45조는 법률이 정한 경우에 법률에 정한 자에 한하여 민중소송을 제기할 수 있다고 정합니다. 이를 법정주의라고 합니다. 첫째 그 종류의 소를 허용하는 법률상 근거가 있어야 하고, 둘째 신청인이 그 법률이 정한 원고 범위에 들어야 합니다. 위법해 보이거나 공익상 필요하다는 판단만으로 새로운 민중소송을 만들 수 없습니다. 조례만으로 법률의 근거를 대체한다고 읽지도 않습니다.
따라서 개인의 법률상 이익이 없다는 이유만으로 민중소송을 무조건 부적법하다고 하지 않지만, 국민이라는 이유만으로 무조건 원고적격을 인정하지도 않습니다. 투표인·선거인·후보자·감사청구 주민 등 개별법이 정한 자격을 확인합니다. 제45조는 소 제기의 허용 범위이고 제46조는 허용된 소송에 어떤 절차 규정을 준용하는지의 문제입니다. 절차 준용 규정만으로 법률에 없는 새로운 제소권이 생기지는 않습니다.
3. 선거소송·당선소송과 국민투표소송의 대상을 구별합니다
선거소송은 선거 자체의 효력을, 당선소송은 당선의 효력을 다투는 대표적인 민중소송입니다. 공직선거법 제222조·제223조가 특별한 근거를 둡니다. 선거·당선이라는 결과와 개인에게 부과된 제재처분의 취소를 혼동하지 않습니다. 공직선거법 제222조 제1항은 대통령선거·국회의원선거에서 선거인, 후보자를 추천한 정당 또는 후보자에게 선거일부터 30일 이내 선거구선거관리위원회위원장을 피고로 대법원에 제소하는 구조를 정합니다. 지방선거에는 소청과 선거 종류에 따른 대법원·고등법원 관할의 별도 구조가 있어 모든 선거소송을 행정법원에 제기한다는 설명은 틀립니다.
국민투표 무효의 소송도 민중소송의 예입니다. 현행 국민투표법 제75조는 효력에 이의가 있는 투표인이 투표인 20만 명 이상의 서명을 받아 중앙선거관리위원회위원장을 피고로 국민투표일부터 20일 이내 대법원에 제소하도록 정합니다. 위원장이 궐위하면 위원 전원이 피고가 됩니다. 올해 개정된 현행 조문은 제75조이므로 과거 교재의 제92조를 현재 소송 조항으로 그대로 인용하지 않습니다. 기본 분류는 같아도 구체적 제소권자·서명·기간은 현행 개별법을 읽는 이유입니다.
4. 주민소송·주민투표·주민소환도 구체적 법률 구조가 필요합니다
지방자치법 제22조의 주민소송은 공금 지출, 재산 취득·관리·처분, 계약 체결·이행, 공금 부과·징수의 해태 등 법정 재무회계 사항의 위법을 주민이 다투는 구조입니다. 주민감사청구를 한 주민이 감사 미종결, 감사 결과·조치 등에 대한 불복 등 법정 사유가 있을 때 지방자치단체장 등을 상대방으로 제기합니다. 단순히 지방행정 전반에 불만이 있는 주민이 모든 정책을 이 절차로 다투는 것은 아닙니다. 청구 형태도 행위 중지, 처분 취소·무효 등 확인, 해태 위법확인, 배상·반환청구를 하도록 요구하는 소 등으로 법률이 나눕니다.
주민투표법 제25조는 주민투표의 효력에 관한 소청과 소송을 정하고, 주민소환에 관한 법률 제24조는 주민소환투표의 효력에 관한 소청과 소송을 정합니다. 주민투표는 지방의 주요 결정 등에 관한 투표이고 주민소환은 선출직 지방공직자 등의 소환 여부를 투표로 결정하는 제도입니다. 주민 관련 제도라는 공통점이 있지만 다투는 투표와 법적 효과가 다릅니다. 투표 효력 소송의 법정 원고·선행 소청·관할을 개별법에서 확인해야 하며 단순한 주민의 정책 반대와 동일시하지 않습니다.
5. 특별법을 우선하고 소송 성질에 맞는 규정을 준용합니다
제46조는 처분 등의 취소를 구하는 민중소송에는 성질에 반하지 않는 한 취소소송 규정을, 효력 유무·존재 여부의 확인에는 무효등확인소송 규정을, 부작위 위법확인에는 부작위위법확인소송 규정을 각각 준용합니다. 그 밖의 민중소송에는 성질에 반하지 않는 한 당사자소송 규정을 준용합니다. 따라서 객관적 소송이라서 당사자소송이나 부작위위법확인소송 규정은 절대 준용되지 않는다는 문장은 틀립니다.
처분 취소를 구하는 유형에는 다른 행정청이 소송에 참여하는 제17조의 참가 규정도 그 성질에 반하지 않는 한 준용될 수 있습니다. 다만 선거·투표·주민소송에는 각 법률의 관할·기간·특별절차가 있으므로 일반 취소소송 규정을 아무 수정 없이 전부 복사하지 않습니다. 객관식 풀이 순서는 ① 자기 권리구제인지 객관적 위법 시정인지 ② 민중소송을 허용한 법률 ③ 법정 원고 범위 ④ 선거·당선·국민투표·주민소송 등 대상 특정 ⑤ 개별법의 기간·관할·선행 절차 ⑥ 청구 형태에 따른 제46조의 준용과 성질상 한계입니다.
| 대표 유형 | 직접 다투는 대상 | 확인할 특별법 |
|---|---|---|
| 선거소송·당선소송 | 선거의 효력·당선의 효력 | 공직선거법 제222·223조 |
| 국민투표 무효소송 | 국민투표의 효력 | 현행 국민투표법 제75조 |
| 주민소송 | 법정 재무회계 사항의 위법 등 | 지방자치법 제22조 |
| 주민투표소송 | 주민투표의 효력 | 주민투표법 제25조 |
| 주민소환투표소송 | 주민소환투표의 효력 | 주민소환법 제24조 |
자체 제작 예제 2개
예제 1
갑은 자신에게 직접 법률상 이익이 없지만 어떤 행정활동이 위법하다고 생각합니다. 민중소송이라는 명칭만 붙이면 국민 누구나 시정을 구할 수 있습니까?
예제 2
을이 공직선거법상 대통령선거의 효력을 다투려 합니다. 자기에게 별도 제재처분이 있어야만 하고 언제나 행정법원에 소를 내야 한다는 설명은 맞습니까?
진짜 나올만한 자체 예상문제 3개
문제 1
민중소송의 성질과 제소권에 관한 설명으로 옳지 않은 것은?
- 직접 자기의 법률상 이익과 관계없이 위법 시정을 구하는 객관적 소송이다.
- 법률이 정한 경우에 법률에 정한 자만 제기할 수 있다.
- 자기 법률상 이익이 직접 필요 없으므로 국민 누구나 모든 행정 위법에 민중소송을 제기할 수 있다.
- 국민이 원고라는 사정만으로 그 소송이 민중소송인 것은 아니다.
- 제46조의 절차 준용만으로 법률에 없는 새로운 민중소송을 만들 수는 없다.
문제 2
민중소송의 대표 유형에 관한 설명으로 옳은 것은?
- 선거소송은 선거 자체의 효력과 무관하게 선거인의 모든 개인적 손해배상만을 대상으로 한다.
- 국민투표의 효력을 다투는 소송은 개별법이 허용한 민중소송의 대표적 예이다.
- 지방자치법상 주민소송은 주민이 모든 지방정책의 당부를 제한 없이 다투는 소송이다.
- 주민투표소송과 주민소환투표소송은 같은 투표를 대상으로 하므로 법적 근거도 구별할 필요가 없다.
- 대통령선거에 관한 선거소송도 언제나 행정법원에 제기한다.
문제 3
민중소송에 관한 규정의 준용에 관하여 옳지 않은 것은?
- 처분 취소를 구하는 유형에는 성질에 반하지 않는 한 취소소송 규정을 준용한다.
- 부작위 위법확인을 구하는 유형에는 성질에 맞는 부작위위법확인소송 규정을 준용할 수 있다.
- 제46조 제1항·제2항 이외의 소송에는 성질에 반하지 않는 한 당사자소송 규정을 준용한다.
- 처분 취소를 구하는 민중소송에서도 제17조 행정청 참가 규정을 성질에 맞게 준용할 수 있다.
- 민중소송에는 객관적 소송이라는 이유만으로 특별법의 기간·관할을 모두 적용하지 않는다.
예제·예상문제 정답과 상세 해설
예제 1 해설
아닙니다. 법률이 그 소송을 허용하고 갑이 그 법률이 정한 제소권자에 해당해야 합니다. 자기 법률상 이익과 직접 관계없다는 정의와 누구에게나 일반적 제소권이 있다는 명제는 다릅니다.
예제 2 해설
아닙니다. 선거소송은 특별법이 인정하는 민중소송이고 해당 조문상 선거인 등 자격과 기간을 확인합니다. 대통령선거의 선거소송은 제222조 제1항에 따라 대법원에 제기하며 개인 제재처분 취소소송의 구조를 그대로 적용하지 않습니다.
문제 1 해설
정답은 ③입니다. 객관적 위법 시정과 법정주의가 동시에 적용됩니다.
① 옳습니다. 개인의 권리침해 구제에 중심을 두는 주관적 소송과 다른 법질서 유지의 목적을 설명한 것입니다.
② 옳습니다. 제45조는 허용되는 소의 종류와 원고 범위를 모두 법률에 맡기므로 두 조건을 함께 살핍니다.
③ 틀립니다. 개별 이익 요건의 부재가 무제한 일반 제소권을 뜻하지 않으며 법률상 근거와 법정 자격이 필요합니다.
④ 옳습니다. 자기 징계처분의 취소처럼 개인의 법적 지위 회복을 요구하는 소송도 국민이 원고가 될 수 있습니다.
⑤ 옳습니다. 소 제기의 허용 근거는 제45조와 개별법이고 제46조는 허용된 소송에 쓸 절차를 정하는 규정입니다.
문제 2 해설
정답은 ②입니다. 다투는 대상과 각 법률의 소송 구조를 구별합니다.
① 틀립니다. 공직선거법상 선거소송은 선거의 효력을 직접 다투는 제도이며 개인 손해배상 일반과 다릅니다.
② 옳습니다. 현행 국민투표법 제75조의 투표인·서명·기간·대법원 관할 등 법정 요건에 따라 제기합니다.
③ 틀립니다. 법정 재무회계 사항과 감사청구 등 법정 요건을 충족해야 하므로 일반적 정책 반대와 같지 않습니다.
④ 틀립니다. 주민의 주요 결정에 관한 투표와 선출직 소환 여부에 관한 투표는 대상·효과 및 근거 법률이 다릅니다.
⑤ 틀립니다. 공직선거법 제222조 제1항은 그 선거의 효력 소송을 대법원에 제기하도록 정합니다.
문제 3 해설
정답은 ⑤입니다. 청구 형태별 준용과 성질상 한계를 함께 적용합니다.
① 옳습니다. 제46조 제1항의 구조이며 선거·주민소송의 특별법 규정이 있으면 그것도 우선 확인합니다.
② 옳습니다. 제46조 제2항이 청구 형태에 따라 준용하도록 하므로 객관적 소송이라는 이유만으로 배제하지 않습니다.
③ 옳습니다. 제46조 제3항의 규정이므로 당사자소송 준용이 전혀 없다는 표현을 경계해야 합니다.
④ 옳습니다. 다른 행정청이 소송에 참여하는 제도도 취소소송 규정의 준용 범위에서 검토할 수 있습니다.
⑤ 틀립니다. 개별법상 제소권자·기간·관할이 중요하므로 객관적 성질이 법정 절차를 없애는 근거는 아닙니다.
공식 법령·판례·기출 출처
- 행정소송법 제3·45·46조
- 현행 공직선거법 제222조 선거소송
- 현행 공직선거법 제223조 당선소송
- 현행 국민투표법 제75조 국민투표 무효소송
- 현행 지방자치법 제22조 주민소송
- 현행 주민투표법 제25조
- 현행 주민소환법 제24조
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기출 논점은 위 공식 문제 원문과 최종정답을 대조했습니다. 예제와 예상문제는 학습용 자체 제작 문항입니다.