[2027 세무사1차시험 준비 – 행정소송법 – CHAPTER 01 개관 – 제1관 행정소송의 의의]

개념설명

1. 행정소송은 행정권 행사로 생긴 공법상 분쟁을 법원이 해결하는 절차입니다

행정은 국가나 지방자치단체가 법률을 집행하여 공공의 일을 처리하는 활동입니다. 구청장이 영업허가를 하거나 세무서장이 세금을 부과하는 일이 대표적입니다. 이때 행정기관은 사인과 대등하게 물건을 사고파는 당사자로 행동할 때도 있지만, 법이 준 권한으로 국민의 권리·의무에 영향을 주는 공권력을 행사할 때도 있습니다. 공권력은 국가나 공공단체가 공적인 목적을 위하여 법률상 우월한 지위에서 일방적으로 판단하거나 명령할 수 있는 힘을 말합니다.

행정소송은 이러한 행정작용 때문에 생긴 공법상 분쟁을 법원이 재판으로 해결하는 절차입니다. 공법은 국가나 공공단체가 공권력의 주체로서 국민과 맺는 관계를 주로 다루는 법 영역입니다. 예를 들어 식품위생법상 영업허가 취소, 세법상 과세처분, 공무원의 징계처분처럼 행정청이 법에 따른 공적 권한을 행사한 경우에는 행정소송이 문제될 수 있습니다. 반대로 상대방이 국가라는 이유만으로 언제나 행정소송이 되는 것은 아닙니다. 국가가 사무실 의자를 주문하고 대금을 지급하지 않은 분쟁처럼 대등한 당사자 사이의 사법상 계약 문제라면 민사소송으로 해결합니다.

행정소송법 제1조는 행정청의 위법한 처분이나 그 밖의 공권력 행사·불행사로 권리 또는 이익을 침해받은 국민을 구제하고, 공법상의 권리관계 또는 법 적용에 관한 다툼을 적정하게 해결하는 것을 행정소송의 목적으로 정합니다. 여기서 처분은 행정청이 구체적인 사실에 법을 집행하면서 하는 공권력 행사나 거부 등에 해당하는 행정작용이고, 불행사는 해야 할 공권력 행사를 하지 않는 상황을 넓게 가리킵니다. 어떤 행위가 법률상 처분이나 부작위에 해당하는지는 뒤의 소단원에서 요건별로 배우므로, 지금은 행정소송이 공권력의 작동을 법원이 심사하는 재판이라는 큰 틀을 먼저 잡습니다.

2. 행정소송의 목적은 권리구제와 공법상 분쟁의 적정한 해결이라는 두 축입니다

첫 번째 목적은 주관적 권리구제입니다. 여기서 주관적이라는 말은 개인의 기분을 뜻하지 않고, 특정 사람에게 귀속된 권리나 법률상 이익을 보호한다는 뜻입니다. 음식점 영업자에게 위법한 영업정지처분이 내려져 영업할 이익이 침해되었다면, 법원의 판단을 받아 그 침해를 제거할 수 있어야 합니다. 행정기관이 공익을 위하여 권한을 행사하더라도 법이 정한 요건과 절차를 지켜야 하고, 위법한 행정작용으로 손해를 입은 사람에게는 재판을 통한 구제 수단이 필요합니다.

두 번째 목적은 공법상 법률관계 또는 법 적용에 관한 다툼의 적정한 해결입니다. 행정분쟁은 단순히 돈을 누가 받을지 정하는 데서 끝나지 않고, 행정청의 권한이 어디까지인지, 국민에게 어떤 공법상 권리·의무가 있는지, 같은 법을 구체적 사실에 어떻게 적용할지를 분명히 해야 합니다. 따라서 행정소송은 개인의 침해를 구제하면서 행정이 법에 따라 이루어지도록 통제하는 기능도 가집니다.

시험에서는 두 목적 중 하나만 맞다고 제시하는 지문을 주의해야 합니다. 행정소송은 오직 행정의 객관적 적법성만 확인하는 제도도 아니고, 공법상 법률관계의 해결과 무관하게 개인의 경제적 손실만 보상하는 제도도 아닙니다. 제1조 문구처럼 ‘권리 또는 이익의 침해 구제’와 ‘공법상 다툼의 적정한 해결’을 함께 기억해야 합니다. 또한 법원이 행정정책의 좋고 나쁨을 자유롭게 다시 결정하는 절차라고 이해해서도 안 됩니다. 법원은 구체적인 법적 분쟁에서 행정작용의 위법 여부와 공법상 권리관계를 심리합니다.

3. 행정심판은 행정기관 체계 안의 구제이고 행정소송은 법원의 재판입니다

행정심판은 처분이나 부작위에 불복하는 사람이 행정심판위원회에 심판을 청구하는 행정 내부의 권리구제 절차입니다. 행정심판법 제1조는 위법하거나 부당한 처분 또는 부작위로 침해된 권리·이익을 구제하고 행정의 적정한 운영을 꾀하는 것을 목적으로 합니다. 위법은 법령에 어긋난다는 뜻이고, 부당은 법을 곧바로 위반했다고 단정하기는 어렵지만 재량 행사나 결과가 적절하지 않다는 뜻입니다. 행정심판은 위법뿐 아니라 부당도 심판 대상으로 삼을 수 있다는 점이 특징입니다.

행정소송은 사법부인 법원이 재판합니다. 법원은 독립된 재판기관으로서 행정청의 위법한 처분 등과 공법상 분쟁을 판단합니다. 예를 들어 구청의 영업정지처분에 불복하는 영업자는 행정심판위원회에 행정심판을 청구할 수 있고, 법원에 행정소송을 제기할 수도 있습니다. 다만 모든 사건에서 두 절차를 반드시 순서대로 거쳐야 하는 것은 아니며, 어떤 경우에 먼저 행정심판을 거쳐야 하는지는 행정소송법과 개별법을 확인해야 합니다. 그 전심절차의 세부 기준은 뒤의 제소·전심 단원에서 다룹니다.

4. 민사소송과의 경계는 상대방의 이름보다 법률관계의 성질로 판단합니다

민사소송은 개인이나 법인 등 대등한 당사자 사이의 사법상 권리·의무 분쟁을 법원이 해결하는 절차입니다. 돈을 빌려준 사람이 반환을 청구하거나 매매대금을 청구하는 사건이 대표적입니다. 행정소송과 민사소송은 모두 법원이 재판하지만, 다루는 법률관계의 성질이 다릅니다. 행정소송은 공권력 행사나 공법상 법률관계를 다루고, 민사소송은 사법상 법률관계를 다룹니다.

시청이 복사용지를 구입하는 계약을 체결한 뒤 대금 액수를 다툰다면 시청도 사인과 대등한 계약 당사자로 행동한 것이므로 원칙적으로 민사소송의 문제입니다. 반면 시장이 법률에 따른 영업허가 신청을 거부해 신청인의 법적 지위에 영향을 주었다면 공권력 행사로서 행정소송이 문제될 수 있습니다. 따라서 시험에서 ‘국가나 지방자치단체가 당사자이므로 언제나 행정소송이다’라는 지문은 틀립니다. 누가 당사자인지만 보지 말고, 행정청이 공적 권한을 사용했는지 아니면 대등한 계약 당사자로 행동했는지를 확인해야 합니다.

5. 헌법소송과의 경계는 구체적 행정분쟁인지 헌법재판인지에서 드러납니다

헌법소송은 헌법재판소가 담당하는 헌법재판 절차를 말합니다. 헌법 제111조는 법률의 위헌 여부 심판, 탄핵심판, 정당해산심판, 권한쟁의심판, 헌법소원심판을 헌법재판소의 관장사항으로 정합니다. 행정소송은 법원이 행정청의 구체적인 처분이나 공법상 권리관계를 심리하는 절차이므로 담당기관과 직접적인 심판 대상이 다릅니다.

그렇다고 행정소송과 헌법 문제가 완전히 단절되는 것은 아닙니다. 행정소송을 심리하는 법원이 재판의 전제가 되는 법률이 헌법에 위반된다고 의심하면 위헌법률심판 제청이 문제될 수 있습니다. 다만 수험생은 먼저 현재 청구가 구체적인 행정처분의 위법을 다투는 것인지, 법률 자체의 위헌이나 기본권 침해를 헌법재판 절차로 다투는 것인지 구별해야 합니다. 세부적인 소송 선택은 각 제도의 요건을 확인해야 하지만, 이 단원에서는 ‘행정법원과 일반법원의 행정재판’과 ‘헌법재판소의 헌법재판’을 같은 절차로 보지 않는 것이 핵심입니다.

6. 행정소송법 제8조는 특별규정과 준용 법률의 적용 순서를 정합니다

행정소송의 절차를 행정소송법 하나가 모든 세부사항까지 완전히 규정하는 것은 아닙니다. 행정소송법 제8조 제1항에 따르면 다른 법률에 특별한 규정이 있으면 그 특별규정을 적용하고, 그렇지 않으면 행정소송법이 정한 절차를 따릅니다. 예를 들어 개별법이 특정 행정사건의 관할이나 제소기간에 관한 특별규정을 두었다면 그 특별규정이 우선할 수 있습니다.

제8조 제2항은 행정소송법에도 특별한 규정이 없는 사항에 관하여 법원조직법·민사소송법·민사집행법을 준용하도록 합니다. 준용은 다른 법의 조문을 그대로 복사하는 것이 아니라, 행정소송의 성질에 맞도록 필요한 부분을 적용한다는 뜻입니다. 법원조직법은 법원의 조직과 관할 체계를, 민사소송법은 소송절차의 일반 원리를, 민사집행법은 강제집행 절차를 다루므로 행정소송법의 빈 부분을 보충할 수 있습니다.

시험에서는 ‘행정소송법에 규정이 없으면 절차 자체를 진행할 수 없다’거나 ‘민사소송법의 모든 규정이 아무 조정 없이 자동 적용된다’는 식의 지문이 나올 수 있습니다. 둘 다 틀립니다. 보충 법률이 존재하지만 어디까지나 행정소송의 성질에 맞게 준용하기 때문입니다. 문제를 풀 때는 먼저 개별법의 특별규정이 있는지, 다음으로 행정소송법의 특칙이 있는지, 마지막으로 준용 법률로 빈 부분을 채울 수 있는지를 순서대로 확인합니다.

7. 비교형 문제는 분쟁의 성질·판단기관·심사 기준·보충 법률 순서로 풉니다

첫째, 분쟁의 출발점이 공권력 행사나 공법상 관계인지, 대등한 당사자의 사법상 관계인지 확인합니다. 둘째, 판단기관이 행정심판위원회인지 법원인지 헌법재판소인지 구별합니다. 셋째, 행정심판의 위법·부당 심사와 행정소송의 위법성 심사를 혼동하지 않습니다. 넷째, 절차 규정이 보이지 않으면 행정소송법 제8조의 적용 순서에 따라 특별규정과 준용 법률을 확인합니다.

이 네 단계만 지켜도 ‘행정청이 관련되면 모두 행정소송’, ‘법원이 다루면 모두 민사소송’, ‘헌법이 언급되면 모두 헌법소원’, ‘행정소송법에 조문이 없으면 아무 법도 적용할 수 없음’ 같은 함정을 걸러낼 수 있습니다. 지금은 각 소송의 세부 요건을 외우기보다 행정소송이 어디에 놓이는지 지도를 그리는 단계입니다.