1. 관할은 ‘심급·사물·토지’를 먼저 나눠야 합니다

관할은 사건을 어느 법원이 재판할 것인지 정하는 규칙입니다. 처음 배우면 ‘관할법원’이라는 한 단어로 외우기 쉽지만, 객관식에서는 세 층을 섞어 함정을 만듭니다. 심급관할은 제1심·항소심·상고심 가운데 어느 단계의 법원이 맡는지를 정합니다. 사물관할은 같은 단계 안에서 사건의 성질과 법정 기준에 따라 어느 종류의 법원이나 재판부가 맡는지를 정합니다. 토지관할은 서울·부산처럼 어느 지역의 법원이 맡는지를 정합니다. 문제를 보면 곧바로 법원 이름부터 고르지 말고, 지금 다투는 것이 단계인지, 사건의 종류인지, 지역인지부터 표시해야 합니다.

행정사건에는 행정법원이 담당해야 하는 법정 관할의 성격이 강하게 작용합니다. 당사자가 합의하거나 피고가 이의를 하지 않았다는 이유만으로 민사사건을 행정사건으로, 행정사건을 민사사건으로 바꿀 수 없습니다. 다만 모든 관할 규정이 똑같이 하나의 법원만을 가리키는 것은 아닙니다. 행정소송법 제9조는 피고 소재지 관할을 기본으로 두면서 중앙행정기관 사건이나 부동산 관련 사건에 선택할 수 있는 추가 관할도 둡니다. 따라서 ‘행정사건의 전속관할적 성격’과 ‘토지관할의 선택지’를 분리해서 이해해야 합니다.

2. 취소소송의 토지관할은 행정소송법 제9조가 출발점입니다

행정소송법 제9조 제1항은 취소소송의 제1심 관할법원을 피고의 소재지를 관할하는 행정법원으로 정합니다. 행정법원이 설치되지 않은 지역에서는 법원조직에 따라 행정사건을 담당하는 지방법원 본원이 제1심 기능을 수행합니다. 시험에서는 ‘원고 주소지’를 원칙으로 바꾸거나, 처분이 이루어진 장소를 언제나 원칙 관할이라고 바꾸는 지문을 조심해야 합니다. 기본축은 피고 소재지입니다.

제9조 제2항은 중앙행정기관, 그 부속기관과 합의제행정기관 또는 그 장, 국가사무를 위임·위탁받은 공공단체 또는 그 장을 피고로 하는 경우에 대법원 소재지를 관할하는 행정법원에도 제기할 수 있게 합니다. ‘반드시 그곳에만’ 제기하는 규정이 아니라 추가 선택지를 주는 규정입니다. 제3항은 토지수용이나 그 밖의 부동산 또는 특정 장소에 관계되는 처분이면 그 부동산 또는 장소 소재지를 관할하는 행정법원에도 제기할 수 있게 합니다. 이 역시 기본 관할을 없애는 전속관할이 아니라 원고가 선택할 수 있는 특별재판적입니다.

3. 심급과 법원 종류를 틀리면 당사자 합의로 고칠 수 없습니다

특별법에 다른 정함이 없다면 행정사건의 제1심은 관할 행정법원 또는 그 기능을 하는 지방법원 본원이 맡고, 그 판결에 대한 항소는 고등법원, 상고는 대법원이 맡는 구조입니다. 여기서 ‘지방법원 본원’이라는 말 때문에 항소도 지방법원 합의부로 간다고 생각하면 틀립니다. 그 지방법원 본원은 행정사건의 제1심 법원으로 재판한 것이므로 항소심은 고등법원입니다.

대법원 2022. 1. 27. 선고 2021다219161 판결은 원고가 행정소송으로 제기해야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기하여 지방법원 단독판사가 제1심판결까지 선고한 경우에도, 그 항소사건은 고등법원의 전속관할이라고 확인했습니다. 지방법원 합의부가 단독판사 판결의 통상적인 민사항소심이라는 이유로 행정사건 항소까지 맡을 수는 없습니다. 관할은 법원이 직권으로 살펴야 하며, 잘못된 법원에서 당사자들이 계속 다투었다고 해서 자동으로 치유되지 않습니다.

4. 잘못 제기한 사건은 먼저 이송 가능성을 살핍니다

이송은 잘못 찾아간 사건을 끝내 버리지 않고 관할권 있는 법원으로 보내는 절차입니다. 민사소송법 제34조 제1항은 법원이 소송의 전부 또는 일부에 관할권이 없다고 인정하면 결정으로 관할법원에 이송하도록 합니다. 행정소송법 제7조는 원고의 고의나 중대한 과실 없이 행정소송이 심급을 달리하는 법원에 잘못 제기된 경우에도 이 규정을 적용한다고 명시합니다.

판례는 권리구제와 소송경제를 중시합니다. 대법원 1999. 11. 26. 선고 97다42250 판결은 고의나 중과실 없이 행정소송 사건을 민사소송으로 잘못 제기한 경우, 행정소송으로 보아도 전심절차·제소기간·처분의 존재 같은 소송요건을 명백히 갖추지 못해 어차피 부적법한 경우가 아니라면 곧바로 각하할 것이 아니라 소 변경이나 관할법원 이송의 길을 검토해야 한다고 보았습니다. 대법원 2009. 9. 17. 선고 2007다2428 전원합의체 판결도 민사소송으로 잘못 제기된 공법상 당사자소송을 행정법원의 전속관할로 보면서, 이송 뒤 적법한 항고소송으로 변경될 가능성이 있으므로 부적법이 명백하지 않다면 이송해야 한다고 보았습니다.

5. 이송의 효과는 ‘처음 제기한 날’을 살려 주는 데 있습니다

이송결정이 확정되면 민사소송법 제40조 제1항에 따라 소송은 처음부터 이송받은 법원에 계속된 것으로 봅니다. 즉 사건이 이동한 날짜에 새 소송이 생기는 것이 아닙니다. 처음 소장을 낸 시점의 절차상 효과를 유지하여 관할 선택의 실수 때문에 제소기간이 사라지는 일을 막는 장치입니다. 이송결정과 이송신청 기각결정에는 민사소송법 제39조에 따라 즉시항고할 수 있고, 확정된 이송결정은 원칙적으로 이송받은 법원을 구속합니다.

대법원 2022. 11. 17. 선고 2021두44425 판결은 항고소송으로 제기해야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기하고, 이송결정 확정 뒤 항고소송으로 소를 변경한 경우 제소기간 준수 여부를 원칙적으로 처음 민사소송을 제기한 때를 기준으로 판단한다고 했습니다. 다만 심급관할을 위반한 이송결정의 기속력이 잘못 이송받은 상급심 법원까지 언제나 미치는 것은 아닙니다. 대법원 2000. 1. 14. 선고 99두9735 판결은 심급관할을 어긴 이송의 경우 상급심 법원이 다시 관할법원으로 이송해야 한다고 보았습니다.

6. 선결문제는 민사판결 전에 먼저 풀어야 하는 행정법 문제입니다

선결문제란 현재 재판의 결론을 내기 전에 먼저 판단해야 하는 다른 법률문제입니다. 행정소송법 제11조 제1항은 처분 등의 효력 유무 또는 존재 여부가 민사소송의 선결문제가 되어 민사법원이 이를 심리·판단하는 경우를 예정합니다. 그래서 ‘민사법원은 행정처분을 전혀 판단할 수 없다’는 말은 지나칩니다. 민사청구의 결론에 필요한 범위에서 처분이 존재하는지, 당연무효인지 등을 판단할 수 있습니다.

이때 민사법원이 행정처분 자체를 취소하는 판결을 하는 것은 아닙니다. 자신이 맡은 손해배상이나 부당이득 사건을 해결하기 위해 선결적으로 판단하는 것입니다. 제11조 제2항에 따라 수소법원은 그 처분을 한 행정청에 선결문제가 된 사실을 통지해야 합니다. 제1항은 행정청의 소송참가, 행정심판기록 제출명령, 직권심리, 소송비용에 관한 행정소송법 제17조·제25조·제26조·제33조를 준용하여 행정청과 관련 자료가 재판에 반영될 통로를 둡니다.

7. 부당이득반환에서는 처분의 ‘효력’이 핵심 선결문제입니다

부당이득은 법률상 원인 없이 재산상 이익을 얻고 상대방에게 손해를 준 경우 반환을 구하는 제도입니다. 과세처분에 따라 세금을 냈다면 그 처분이 납부의 법률상 원인이 됩니다. 하자가 단순한 취소사유에 그치면 처분은 취소될 때까지 유효하므로, 민사법원이 ‘위법해 보인다’는 이유만으로 처분을 무시하고 세금을 곧바로 부당이득이라고 판단할 수 없습니다. 먼저 취소소송 등 적법한 방법으로 처분의 효력을 제거해야 합니다.

반대로 처분의 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라면 처음부터 법률상 원인이 없는 것이므로 민사법원이 무효를 선결적으로 판단하여 반환 여부를 심리할 수 있습니다. 대법원 2019. 4. 23. 선고 2018다287287 판결은 과세처분이 당연무효가 되려면 위법하다는 사실만으로 부족하고 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것이면서 객관적으로 명백해야 한다고 설명했습니다. 결국 ‘위법=무조건 무효=즉시 반환’의 등식은 성립하지 않습니다. 반환청구권자, 반환 범위, 특별한 조세환급절차도 별도로 확인해야 합니다.

8. 국가배상에서는 처분의 효력보다 위법성과 배상요건을 따로 봅니다

국가배상청구는 처분 자체를 없애 달라는 청구가 아니라 공무원의 위법한 직무행위로 생긴 손해를 배상하라는 민사청구입니다. 대법원 1972. 4. 28. 선고 72다337 판결은 행정처분의 위법을 이유로 손해배상을 청구하기 위하여 미리 그 처분의 취소판결을 받아야만 하는 것은 아니라고 보았습니다. 따라서 ‘취소판결이 없으면 국가배상청구는 언제나 부적법하다’는 지문은 틀립니다.

그렇다고 취소소송과 국가배상이 같은 판단이라는 뜻도 아닙니다. 국가배상에서는 직무행위의 위법성뿐 아니라 공무원의 고의·과실, 손해, 인과관계, 국가배상법상 다른 요건을 각각 판단합니다. 처분이 취소되었다고 해서 배상책임이 자동으로 생기지 않고, 취소되지 않았다고 해서 위법성 심리 자체가 금지되는 것도 아닙니다. 반면 부당이득반환은 처분이 납부나 이전의 법률상 원인으로 남아 있는지가 직접 문제되므로 당연무효와 취소사유의 구별이 더 전면에 나옵니다.

객관식에서는 ① 청구가 취소소송인지 민사상 부당이득·국가배상인지, ② 처분이 존재하는지, ③ 어느 법원이 관할하는지, ④ 잘못 제기했다면 이송 또는 소 변경이 가능한지, ⑤ 민사청구라면 당연무효인지 취소사유인지, ⑥ 부당이득과 국가배상의 고유 요건이 무엇인지 순서대로 확인하면 됩니다.