개념설명

1. 피고는 행정주체가 아니라 처분 등을 행한 행정청입니다

행정소송법 제13조 제1항은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 그 처분 등을 행한 행정청을 취소소송의 피고로 정합니다. 여기서 행정청은 국가나 지방자치단체라는 권리주체 자체와 다릅니다. 장관·시장·위원회처럼 대외적으로 국가 또는 공공단체의 의사를 결정하고 표시하는 기관이 행정청입니다. 객관식에서는 처분서의 발신 명칭, 권한의 법적 귀속, 대리 표시를 보고 실제 처분청을 특정해야 합니다. 단순히 사무를 처리했거나 통지를 발송한 기관이 피고가 되는 것은 아닙니다.

사인도 법령에 따라 공권력 행사 권한을 위탁받아 자기 명의로 처분하면 그 범위에서 행정청이 될 수 있습니다. 따라서 “사인은 언제나 취소소송의 피고가 될 수 없다”는 지문은 틀립니다. 2022년 제64문은 이 명제를 직접 오답으로 출제했고 공식 정답은 4번이었습니다. 2026년 제48문도 지방법무사회가 공권력 행사의 주체가 될 수 없다는 식의 절대적 표현을 오답으로 제시했습니다.

2. 위임·위탁은 권한이 이전되고, 대리는 권한이 본래 행정청에 남습니다

권한의 위임은 법령에 근거하여 권한의 일부를 다른 행정기관에 이전하는 것입니다. 수임기관은 이전받은 권한을 자기 이름과 책임으로 행사하므로 수임기관이 처분청이고 피고입니다. 권한의 위탁도 법령에 따라 사무·권한을 다른 공공단체나 사인에게 맡기고 수탁자가 자기 명의로 행사하는 구조라면 수탁자가 처분청이 됩니다. 대법원 1996. 11. 15. 선고 95누12026 판결은 세무서장의 공매권한을 위임받아 실제 공매처분을 한 한국자산관리공사를 피고로 보았습니다.

권한의 대리는 권한 자체가 피대리행정청에 남고 대리기관이 피대리행정청을 위하여 권한을 행사하는 제도입니다. 대리기관이 대리관계를 표시하여 처분했다면 법적 효과는 피대리행정청에 귀속되므로 피대리행정청이 피고입니다. 시험에서는 “실제로 서명한 대리기관”을 피고라고 바꾸어 냅니다. 대리 표시와 처분명의를 반드시 확인해야 합니다.

내부위임은 법률상 권한 이전이 아니라 행정기관 내부의 사무처리 배분입니다. 내부위임을 받은 하급기관은 원칙적으로 권한자 명의로 처분해야 하며, 그러면 원래 권한자가 처분청입니다. 그런데 하급기관이 권한 없이 자기 명의로 처분했다면 그 처분은 위법하더라도 외부에 자기 이름으로 처분을 표시한 하급기관이 실제 처분청으로서 피고가 됩니다. “내부위임이면 언제나 위임기관이 피고”라는 지문은 자기 명의 처분 사례에서 틀립니다.

3. 합의제 행정청·헌법기관·지방의회는 처분을 누가 법적으로 완성했는지 봅니다

위원회가 독립하여 의사를 결정하고 대외적으로 표시하는 합의제 행정청이면 위원회 자체가 피고이고 위원장은 피고가 아닙니다. 토지수용재결을 다투면 재결한 중앙토지수용위원회 또는 지방토지수용위원회가 피고입니다. 대법원 2010. 1. 28. 선고 2008두1504 판결도 이의신청을 거쳤더라도 원처분인 수용재결을 다투는 경우 그 수용재결을 한 토지수용위원회가 피고라고 판시했습니다.

대통령·국회의장·대법원장·헌법재판소장·중앙선거관리위원회처럼 헌법기관 또는 그 장이 법률상 직접 처분권을 행사했다면, 특별한 규정이 없는 한 처분을 실제 행한 해당 기관 또는 기관장이 피고입니다. 막연히 대한민국을 피고로 쓰는 것이 아닙니다. 다만 구체적 법률이 별도의 피고를 정하면 그 특별규정이 우선합니다.

지방의회가 의결했다고 해서 모든 관련 처분의 피고가 지방의회인 것도 아닙니다. 조례가 집행행위 없이 직접 국민의 권리의무에 영향을 주어 항고소송 대상이 되는 경우, 조례를 공포하여 효력을 발생시키는 지방자치단체의 장이 피고입니다. 교육에 관한 조례라면 교육감이 피고입니다. 대법원 1996. 9. 20. 선고 95누8003 판결이 이 구조입니다. 반면 지방의회가 의원 징계처럼 자신의 권한으로 직접 처분한 경우에는 지방의회가 처분청이 될 수 있으므로 행위 유형을 먼저 봐야 합니다.

4. 처분 뒤 권한이 승계되거나 행정청이 없어지면 피고도 달라집니다

행정소송법 제13조 제1항 단서는 처분 뒤 관련 권한이 다른 행정청에 승계되면 승계한 행정청을 피고로 정합니다. 제13조 제2항은 처분을 한 행정청 자체가 없어졌다면 그 처분 사무가 귀속되는 국가 또는 공공단체가 피고가 된다고 정합니다. 여기서만 행정주체가 피고가 됩니다. 시험에서는 권한승계와 기관폐지를 섞어 “언제나 종전 행정청” 또는 “언제나 국가”라고 쓰는 함정을 냅니다.

5. 피고를 처음부터 잘못 지정한 경우와 소송 중 사정이 변한 경우를 구별합니다

행정소송법 제14조 제1항은 원고가 피고를 잘못 지정한 경우 법원이 원고의 신청에 따라 결정으로 피고경정을 허가할 수 있다고 정합니다. 처음부터 피고를 틀린 경우 법원이 직권으로 경정할 수 있다는 지문은 틀립니다. 법원은 경정결정 정본을 새 피고에게 송달해야 하고, 경정신청을 각하한 결정에는 즉시항고할 수 있습니다.

경정결정이 있으면 새 피고에 대한 소송은 처음 소를 제기한 때에 제기된 것으로 봅니다. 그래서 경정결정 당시 제소기간이 지났더라도 최초 제소가 기간 안이었다면 기간 준수 효과가 보전됩니다. 종전 피고에 대한 소송은 취하된 것으로 봅니다. 각하된 것으로 본다는 지문과 혼동하면 안 됩니다. 2022년 제78문은 종전 피고에 대한 소송을 각하된 것으로 본다는 지문을 오답으로 냈고 공식 정답은 2번이었습니다.

반면 소 제기 뒤에 권한이 승계되거나 행정청이 없어지는 제13조의 사유가 새로 생긴 경우에는 제14조 제6항에 따라 법원이 당사자의 신청 또는 직권으로 경정합니다. 이때도 최초 제소시점 소급과 종전 피고에 대한 소취하 간주가 적용됩니다. 2026년 제49문은 처음부터 잘못 지정한 경우까지 직권 경정이 가능하다고 한 1번을 정답인 틀린 지문으로 제시했습니다.

6. 무효등확인소송·부작위위법확인소송·당사자소송에도 준용 범위를 확인합니다

피고경정 규정은 취소소송에만 고립되어 있지 않습니다. 행정소송법 제38조에 따라 무효등확인소송과 부작위위법확인소송에 관련 규정이 준용되고, 제44조에 따라 당사자소송에도 제14조가 준용됩니다. 그래서 2026년 제49문은 무효등확인소송에서 종전 피고에 대한 소송이 취하된 것으로 본다는 지문과 당사자소송에서 피고경정이 가능하다는 지문을 옳은 명제로 제시했습니다.

또 취소소송을 당사자소송이나 다른 항고소송으로 바꾸면서 피고가 달라지는 소의 변경은 제21조의 요건을 따릅니다. 청구의 기초가 바뀌지 않고 사실심 변론종결 전 원고가 신청해야 하며, 법원은 새 피고가 될 자의 의견을 들어야 합니다. 단순한 피고 오지정 경정과 소송유형 자체의 변경을 같은 절차로 취급하면 안 됩니다.

7. 객관식 풀이 순서

1. 처분서에서 처분 명의자와 단순 통지자를 구분합니다.
2. 법령상 권한이 위임·위탁되어 이전됐는지, 대리에 그치는지 확인합니다.
3. 대리 표시가 있으면 피대리청, 내부수임자가 자기 명의로 처분했으면 실제 명의자를 검토합니다.
4. 위원회 사건은 합의제 기관 자체와 위원장을 구별합니다.
5. 조례 사건은 의결기관과 공포권자를 구별합니다.
6. 처분 뒤 권한승계 또는 기관폐지가 있었는지 확인합니다.
7. 처음부터 오지정이면 원고 신청만, 소송 중 승계·폐지이면 신청 또는 직권이라는 차이를 표시합니다.
8. 경정 효과는 최초 제소시점 소급과 종전 피고에 대한 소취하 간주입니다.